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澳门威尼斯人网址:光大宏观:基建增速放缓 难回过去高增长时代

时间:2019/9/16 9:29:04  作者:  来源:  查看:4  评论:0
内容摘要:  基建投资低于预期主要是因为偏公益类的基建投资(占总体基建投资比重超过80%)增长乏力。这类基建对财政依赖度较高,增速反弹乏力,究竟是财政对基建的支出力度不够还是财政支出乘数较低呢?  这类基建投资的事权主体多为地方政府,去年以来地方财政纪律规范带来财政乘数显著回落,而财政对基...
  基建投资低于预期主要是因为偏公益类的基建投资(占总体基建投资比重超过80%)增长乏力。这类基建对财政依赖度较高,增速反弹乏力,究竟是财政对基建的支出力度不够还是财政支出乘数较低呢?

  这类基建投资的事权主体多为地方政府,去年以来地方财政纪律规范带来财政乘数显著回落,而财政对基建支出的增加并未能抵消乘数下降对基建的拖累。此外,虽然财政的基建支出增速持续反弹,但土储棚改占用了较多的专项债。

  从细分行业看,道路运输业、水利生态环保和公共设施管理业发展空间较大但多数领域收益性较差,而铁路运输业、水的生产和供应业等近乎完成“十三五”相应规划,发展空间结构性趋缓。未来需要发力的领域主要在市政设施、普通公路、生态环保等领域,但出于对地方政府隐性债务监管较严和吸引社会资本的考虑,政府还是会优先发展高速公路、铁路、停车场等有部分收益的领域。

  9月初国常会议对专项债政策的调整,通过降低土储棚改对专项债占用可有效扩大财政支出基数,放宽专项债作项目资本金的领域和比例有助提高财政乘数,进而提振基建投资。我们预计基准情形下全年基建增速在5%左右的水平,而如果地方政府发行并使用明年提前下达的新增专项债额度,则全年基建增速或略高。

  总体而言,本轮基建增速下行既与接近“十三五规划”尾声、大部分建设提前完成目标有关,又有地方基建事权较重背景下财政纪律加强的影响。要真正解决基建资金问题,可能还需要在融资机制方面下更多的功夫,比如建立长效机制。不过,城镇化进度放慢、房地产销售和土地出让收入增速放缓,也一定程度上导致了基建增速放缓,即使建立基建融资模式的长效机制,也并不意味着基建能回到过去高增长时代。

  正文

  公益类基建为何进展缓慢

  我们在《不缺钱的基建投资为何增长慢?》报告中对收益类基建项目进行拆分,指出收益类的项目基建投资增速跟供需关系比较密切,受融资的约束并不大。实际上,收益类基建占总体基建投资的20%不到,而公益类基建占总体基建投资的比重达80%以上。那么,公益类基建投资受什么约束呢?未来如何演变呢?接下来我们按照附图1的框架(详细数据分解见附表1)回答这些问题。


  偏公益类基建主要包括水利环保和公共设施管理、交运和邮政、水的生产和供应等领域,在整体基建投资中占比近80%且波动较大,成为影响基建投资增速的关键变量。该类基建对财政的依赖度较高,那今年以来的基建低增速,究竟是财政对基建的支出力度不够还是财政乘数较低呢?总体来看我们认为今年基建尤其是偏公益类基建增速放缓主要是因为财政乘数继续下行,同时财政对基建支出力度并没有更大力度跟进。

  首先,今年预算内财政对基建的支出未减弱,但专项债力度不及预期且财政支持的持续性有待观察。基建投资的财政资金包括公共预算、政府性基金中的若干专项基金和专项债部分支出。今年公共财政在交运、生态环保等领域支出增速较快,公共设施管理和水利等领域支出小幅增长;政府性基金并未披露月度支出细项,但土储、棚改占年度新增专项债比例近70%,此外还有医疗养老、教育等民生项目专项债,使得今年专项债对基建类项目支持力度不及预期(表1)。


  而年内财政支持的持续性有待观察。原因是今年前7月公共财政收入进度较去年同期慢而支出进度较去年同期快(图2),而全年财政收入实现5%增长目标的难度较大,所以财政支出一定程度上有所透支下半年额度。同时政府性基金收入虽然能实现年度收入目标,但从图3来看前7月政府性基金可能有部分资金被调入到公共预算,进而政府性基金支出年内大幅扩张的可能性减低。从这一点可以更好理解今年提前下达明年新增专项债部分额度并不得用于土储棚改置换债等领域的用意。如果2020年专项债能在今年提前发行,可有助增强4季度财政资金对基建项目的支持。



  财政乘数下降使得财政资金的杠杆作用有所减弱。2018年财金23号文对资本金审查趋严,提出不得将债务性资金作为地方建设项目的资本金,叠加资管新规出台对影子银行监管的加强,是财政乘数下降的重要原因。图4显示今年以来交运和公共设施管理行业的财政支出增速虽不同程度改善,但投资增速却维持在低水平,或说明基建的重要参与方——城投公司的贡献度有所下降。图5表明,2017年以来城投公司退平台数量一直在增加(有出于担任PPP社会资本方、申请发行交易所公司债、地方政府融资平台整合等多种原因),而根据银监发[2012]12号文规定,“退出类新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件,各银行不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款”,一定程度上制约退出类平台融资。



  综合来看,从近2240家发债城投公司投资性现金流出中的“购置固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金”科目来看,2018年城投公司在公益类领域投资增速均有不同程度放缓,其中公共设施管理、交运领域增速下滑明显(表2[1]),而在土储、棚改等领域投资增速的放缓也使得土储棚改更多依赖财政资金包括专项债资金的支持。


  我们将偏公益类基建项目分为发展空间较大和结构性发展趋缓的两类,同时区分其属于中央还是地方事权。若偏公益类基建项目属于地方事权,则受地方政府隐性债务管理趋严的冲击相对更大一些。整体而言,水利环保和公共设施管理领域主要为在地方事权,而在铁路运输领域中央事权占比略高一些,具体见图6。


  但根据今年6月国办印发的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(详见附表2),央地事权划分有所变化。变动主要体现在两方面:①适度加强中央财政事权,将公路领域的“界河桥梁”和“边境口岸汽车出入境运输管理”,水路领域的“国境、国际通航河流航道”和“西江航运干线”等内容上划为中央财政事权;②适当下划部分财政事权,将铁路领域“干线铁路”的组织实施从中央财政事权调整为中央与地方共同财政事权,将民航领域“通用机场”从中央与地方共同财政事权调整为地方财政事权。整体来看,地方政府在铁路、道路等领域中的事权责任有所增加。

  发展空间较大的领域

  发展空间较大的偏公益类基建主要包括普通公路、轨道交通、生态环保以及公共设施管理。以下为行业分析:

  道路运输业

  道路运输业投资中占比较高的主要有:公路运输业投资(包括新建和维护保养)和城市公共交通项下的轨道交通投资。2018年至今,公路运输业投资增速下滑成为基建增速放缓的重要原因。

  公路运输业

  按《中国公路法》的规定,公路按其在公路路网中的地位可分为国道、省道、县道和乡道,并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。从央地事权来看,地方政府承担省道及以下道路、以及国道部分的建设和养护等支出责任。表3为近年全国公路总运营里程和年度新建里程情况。2017、2018年新建公路里程降至约7万公里的水平,县道及以下的道路建设规模显著下降,或与区县级城投举债规范相关。


  从投资结构看,收费与非收费公路占比均接近5成,2018年非收费公路的资金来源下降更为明显。交通运输部自2008年以来逐步取消政府还贷二级公路收费,目前收费公路集中在高速公路和一级公路[2]。非收费公路与收费公路在建设、养护的资金来源不尽相同。前者多依靠车辆购置税、燃油消费税和财政拨款来实现,后者则主要依靠征收车辆通行费来实现,近年来车辆购置税对其也有支持。2018年地方隐性债务的规范使得非收费公路建设进度显著放缓(表4、5),而收费公路同样面临债务压力和资金难题。2017年全国收费公路债务余额5.3万亿,当年收支缺口达4026.5亿,随着前期建设的公路集中进入养护期,和按照现行条例部分高速公路到期停止收费,收费公路的收支缺口有进一步扩大的可能。



  保障公路投资的工具箱数量有限,仅能发挥一定支撑作用。保障公路投资的工具包括加大燃油消费税征收力度,鼓励通过PPP方式盘活存量资产、参与新增项目投资,加大土地公路的综合开发力度等。2018年2月国税局发文加强成品油消费征收力度,乐观预计今年能增长到5000亿(2017年燃油消费税规模为3598亿),较2018年增量税收或仅有百亿。此外,社会资本可通过PPP方式盘活存量基础设施(如将政府还贷公路转换为经营性公路吸引社会资本参与),但由于政府还贷公路的收益远低于经营性公路,且根据现行条例政府还贷公路收费期限短于经营性公路[3],因此对社会资本的吸引力有限[4]。社会资本在参与新建收费公路的积极性也较有限,主要是由于当前收费公路建设逐步向中西部地区延伸(今年上半年,东北和中西部公路运输业投资增速反弹幅度较大,表6),面临造价成本高且车流量较低等问题,收益性远不如东部,或需地方政府搭配补助或公路土地的综合开发。


  未来公路建设仍有空间,但面临资金筹措难题。从“十三五规划”目标来看,非收费公路较收费公路存在更大建设空间[5],但面临资金筹措难题,主要是由于减税降费压缩政府支出空间,地方政府隐性举债管控较严,车辆购置税对收费公路支持力度较大等原因。随着新能源汽车、高效节能车的推广,将更加限制燃油税作为普通公路融资机制的主要来源。而且根据我们统计,去年全年和今年前7月政府新增专项债中用于公路建设的占比均约9.5%,但今年收费公路占比进一步提高(由去年的6.2%提高到6.9%),非收费公路占比有所下降。

  未来需要通过更好的税收制度设计、减少收费公路对税收的“占用”(如建立完善收费公路偿债期和养护期“两期收费”制度)、加强公路土地的综合开发力度等,才能更好地保障非收费公路建设,完善公路路网。

  轨道交通

  轨道交通主要包括地铁、轻轨、有轨电车等(其中地铁占比超过80%),近年来轨道交通投资保持较高增速,2017年该类投资占道路运输业投资比例超过13%。


  由于轨道交通投资巨大、公益性特征明显,2018年国务院印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(52号文),严格轨道交通建设申报条件,包头被叫停地铁建设项目,遏制住了城市轨道交通建设的快速扩张。52号文要求,除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外,项目总投资中财政资金投入不得低于40%,严禁以各类债务资金作为项目资本金。表7为意见的具体要求,相较2003年版本意见对财政预算收入、地区生产总值的要求提高,并新增了客运强度指标。而在正式意见发布之前的草案中,还有对地方政府近三年债务率的要求。根据当时征求意见稿,已批复建设规划的43城市中有13个城市或不符合新规[6]。


  轨道交通建设刹车的背后是对地方政府财力的担忧。根据《城市轨道交通2018年度统计和分析报告》,其不完全统计的28个城市中,城轨交通平均单位车公里运营收入和成本分别为17.2元和23.8元,平均单位人公里运营收入和成本分别为0.48元和0.84元。28大城市平均运营收支出比为78%,其中仅有杭州、青岛、深圳和北京超过100%,对资源的经营收入较高。

  而根据城市轨道交通学会披露的2018年各城市客运强度来看,开设地铁的城市中仍有12个客运强度低于0.7万人次/公里日,进而需要财政给予一定补贴(附表),部分地方政府存在规划过于超前的问题。截至今年7月底,财政部PPP项目管理库中有39个轨道交通项目,大部分为特许经营、可行性缺口补助类型。但从缺口补助金额来看,地方政府支出压力较大(部分政府动用了政府性基金预算),同时对未来票务收入的预测偏乐观,这可能会进一步加大财政压力。虽然各地政府试图通过推进TOD综合开发(Transit-orientedDevelopment)提高轨道交通的收益,但其综合利用开发程度并不够,收益模式尚待时间培育。

  但庞大的存量在建规模,在融资不出现断裂的情况下,会支撑轨道交通投资保持较高增速。根据中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤的观点,“目前城市轨道交通进入高位稳定发展的阶段,全国6000多公里在建规模、4000亿~5000亿元/年的投资规模、800多公里/年建成运营的规模,仍将会持续一段时间”。根据52号文的规定,从GDP和人口角度虽有7个城市不符合条件,但仅包头被叫停,其他城市只是不允许新增项目,存量已批项目仍可开工建设,当前庞大的存量在建规模仍可支撑城市轨道交通投资的高增速。

  此外道路运输业投资还包括道路运输辅助活动,其中公路管理与养护规模较大,2017年占道路运输业投资23.4%,随着存量道路规模越来越大,公路管理与养护支出也随之增加,每年保持10%以上的高速增长。

  水利管理业

  水利管理业投资规模和发展空间均较大。2017年水利管理业投资达1万亿,占整体基建投资比例14.8%。2014年党中央、国务院作出加快推进172项节水供水重大水利工程的决策部署,在2018年12月召开的国务院新闻发布会上,水利部相关发言人指出,截至2018年末172项重大水利工程已批复立项134项,累计开工132项,在建投资规模超过1万亿元,已有23项重大水利工程相继建成。水利部相关发言人称,争取到“十三五”末,除少数需要深入论证的项目外,172项重大水利工程基本开工建设;到“十四五”末,大部分重大水利工程基本建成并陆续开始发挥效益,水旱灾害防治能力得到大力提升。

  水利建设项目对政府财力依赖度较高,预计今年显著反弹的可能性很低,或保持零增长。2017年地方政府落实的水利投资中,财政性资金、政策性融资和投资平台融资、企业和私人投资、银行贷款及其他筹资分别占51%、22%、11%和16%[7],较水利的城镇固定资产投资中预算内资金来源更高(原因可能是乡村水利投资更加依赖财政)。

  财政部PPP项目管理库的信息显示水利建设多以政府付费类为主,可行性缺口补助为辅,而可行性缺口补助项目也高度依赖财政补助。从区域分布看,2018年已开工建设的水利工程里中西部占75%,贫困地区占56%[8],这些地区财力弱、对中央转移支付的依赖度高。虽然今年财政支出用于农林水事务的增速整体较去年有所提高,但近期持续回落,前7月水利管理业投资增速为-0.3%,预计全年或保持3%以内的小幅正增长或零增长,但相比去年对基建投资的拖累有改善。



  生态保护和环境治理业

  生态保护和环境治理业投资规模不大,2017年仅有3822亿元,但增速较快,2018、2019年上半年保持在40%以上的增速。财政支出在该领域的支出一直保持较高增速。从结构看,环境治理占比更高(水和固废治理占比高、增速快)。水环境治理主要采用政府付费模式,固废治理可能存在部分可行性缺口补助项目,营业收入包括电费、土壤改良营养基质、蒸压砖等收入,但收入占比较低。今年前7月政府专项债投向生态环保的金额达354亿,较去年全年229亿有大幅增加,预计全年能保持在40%以上的增速。

  公共设施管理

  公共设施管理主要包括市政设施管理、公园和游览景区管理、城市市容管理等类型,其中市政设施、公园景区投资占比分别为66%和21%(2017年),市政设施主要包括城市的道路、桥涵、排水设施、防洪设施和道路照明设施等,公益属性较强。

  2018年城投公司在公共设施管理类和园区建设类的投资性现金流出大幅下滑(表2),但今年前7月专项债投往公共设施管理和园区建设的占比较去年分别变动了2.2%和-0.2%。显示财政对该类领域的投资力度在增加,但也间接表明此类投资的社会可融资性不强。



  公共设施管理中的公园和游览景区管理、市政管理中的停车场有一定收益,具备吸引社会资本的条件,但后者现金流较为薄弱。截至今年8月末PPP管理库中停车场项目仅有42个,2015年发改委推出地下综合管廊、停车场、旅游等项目收益企业债以来,2016-2017年此类债券发行规模较大,估测这三类项目的年投资规模高达2500-4000亿,但2018年以来该类项目融资额有明显下降。

  2019年棚改计划套数减半后,相关的道路照明等配套基建规模也会降低,不过小区旧改可能成为拉动公共设施投资的重要项目。今年5-8月PSL新增量连续为负,显示棚改相关领域投资力度明显减弱。但今年政府工作报告提出要加快城镇老旧小区改造,4月多部委联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》。根据相关部委全面摸查显示,截至今年5月底全国需要改造的城镇老旧小区个数达17万个。部分估算显示未来老旧小区的改造的总投资额可达5万亿[9],但从目前各地市政府披露的小区旧改投资方案来看,单个小区旧改投资额最低达100万、最高达2000万,多集中在300-800万之间,更多为微改造,同时财政资金在投资中占比超过50%。

  考虑到小区旧改需要挨个征得住户同意,改造进度和投资强度远低于棚户区,加之旧改政策文件尤其强调旧改需要在不增加地方政府隐性债务的前提下开展,如果未来分3年完成,我们预计每年拉动的投资约在2000-5000亿之间,这对整体公共设施管理业投资的拉动作用较为有限。

  综上,考虑到财政支持力度虽加大但融资平台的投资力度有所减弱,且此类项目对社会资本的吸引力不强,加之金融机构相关中长期贷款增速反弹较慢,今年公共设施管理业投资大概率保持在5%以上的中低增速水平。

  结构性发展空间趋缓的领域

  铁路运输业

  铁路可以分为国家铁路、地方铁路、专用铁路和铁路专用线,其中国家铁路占每年投资比重超过90%。2013年国家开始推动铁路投融资体制改革,国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》并指出,“向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路”。今年交运领域事权改革将干线铁路下划为央地共同事权,地方政府在铁路建设中承担的事权责任将会进一步增加。

  铁路投融资体制改革和分层分类建设的趋势演变,一定程度上与铁路集团资产负债率逐年增高、举债能力受限有关。近年来铁路集团负债和净资产增速均明显放缓(图12),铁道债中用于还债的部分也在增加(表8),未来每年债券到期额几乎均在1400亿上(图13)。




  铁路投资资金来源趋向多元化,央地合资模式在铁路投资建设中的作用愈发重要。《中国铁道年鉴》数据显示,铁路集团在铁路投资中占比逐年下降,央地合资模式占比提升,铁总参控股的铁路公司也在逐年提升(表9,图14)。2018年和2019年前7个月地方专项债明确投向为铁路的分别约有67亿和188亿,显示地方政府投入在增加。但由于目前铁路货运和客运定价弹性较低,2013、2014年国办两次发文支持铁路建设实施土地综合开发的意见,即“以地养铁”,但整体进展较慢[10],可能原因有地方配套政策未及时跟进、铁路建设与运营之间利益分割、铁路与地方政府的配合缺乏紧密性等。


  以发改委披露的《关于新建黔江至张家界(5.570, 0.00, 0.00%)至常德铁路可行性研究报告的批复关于新建西安至延安铁路可行性研究报告的批复》为例,项目投资总额约384.4亿元,资金来源为:占比50%的项目资本金,包括中央预算内投资40.8亿,车辆购置税30.6亿;渝、鄂、湘各出资5.5、8.8和43.4亿,并负责境内征地拆迁工作,征地拆迁费用经认可后作为地方资本金计入股份;其余63.1亿由铁路总公司使用铁路建设基金安排,资本金以外的资金利用银行贷款。中国铁路总公司和渝、鄂、湘组建合资公司,负责组织工程建设。

  从合作模式看,地方政府多通过财政出资和征地拆迁费出资,而征地拆迁或会通过举债方式实现,进而有增加地方政府债务负担的可能。同时2018年以来专项建设基金、政府发展基金偃旗息鼓,很难再有大规模增长,因此未来铁路投资同样面临资金难题,或更多要等待土地铁路综合开发的模式走向成熟。



  高铁建设目标近乎达成,普通铁路建设或将提速。近年我国铁路建设更多集中在高速铁路领域(图15,表10),由于高铁建设成本数倍于普通铁路,部分挤压了普通铁路投资。按照规划目标,今明两年需加大普通铁路投资才能实现15万公里的营业里程,但由于其投资强度相对较低,或不需要更高规模的铁路投资。此外,今年8月发改委下发《西部陆海新通道总体规划》,提出要发挥以重庆成都为核心的铁路线路在陆路运输中的骨干作用。但重庆市发改委官网相关信息显示,未来重庆将加快渝贵高铁、黔桂铁路扩能项目前期工作,并积极争取将渝湘高铁黔江至吉首段、涪陵至柳州铁路纳入“十四五”规划,加快重庆铁路集装箱中心站扩能等枢纽节点项目前期工作,尽早开工。按照此规划,我们预计最早明年该部分地区的铁路建设才有提速的可能。


  今年政府工作报告提出8000亿的铁路投资目标,前7月累计投资3868亿,由于铁路投资通常在下半年发力,预计实现全年目标难度不大。但要在此基础上实现更大规模的投资,难度较大。

  此外,水上运输业、管道运输业、航空运输业以及邮政业规模占比不大,增速亦较平稳,对基建增速整体影响不大,在此不做过多分析。

  水的生产和供应

  水的生产和供应业主要包括自来水的生产和供应,以及污水处理及其再生利用。近年来污水处理及其再生利用投资一直保持较高增速。

  自来水的生产和供应投资增速或趋缓。2015-2017年我国村庄的自来水普及率和供水管道长度均有明显增长(图16-17),2018年我国农村自来水普及率已达81%,提前实现“十三五”关于巩固农村饮水安全的目标[11]。未来大幅增加的可能性不大,不过仍存在结构改良需求,比如小区二次供水设施的投资,随着中高层建筑成为商品房建设的主流以及老旧小区改造的启动,都会对供水投资有一定拉动。



  在污水处理及其再生利用端,2017年末我国城市和县城污水处理率分别达94.5%和90.2%,已经实现十三五相关的规划目标。但我国在污水收集系统(包括配套污水管网、老旧管网改造、合流制管网改造等)和提升污水处理设施能力(新增污水处理设施能力,重视污泥无害化处理处置、推动再生水利用等)两方面有待提高。但随着我国财力较好的城市污水处理项目布局完毕,后续新开发项目存在所属地方政府财力较弱的问题,新建投资力度或边际放缓。此外根据《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》对该领域“十三五”期间投资的估算,5年内投资规模约5640亿。目前来看投资目标基本已实现,预计未来该行业投资会保持10-20%的中等增速水平。

  如何“破局”

  今年以来,偏公益类基建中的道路运输、公共设施管理和收益类基建中的电力热力投资增速下滑,对基建的拉动明显减弱(表11)。未来基建投资将如何演变?需要从财政资金、地方政府隐性债务治理以及行业政策等角度来看。


  财政对基建的支持力度或依赖提前下发的明年部分新增专项债额度。如前所述财政对基建的支持体现在公共财政和政府性基金账户。今年2万亿的减税降费规模对财政支出形成挑战,虽然前7月公共财政对交运、公共设施管理这两类重点领域的支出增速反弹,但由于反弹力度不高以及部分透支下半年额度,今年年内对基建继续加大支持的可持续性有待观察。而土储棚改对今年2.15万亿专项债的“占用”使得政府性基金对基建的支持也受限。财政对基建的支持力度或依赖于今年可能提前发行的明年部分新增专项债额度。由于国常会规定专项债资金不得用于土储棚改置换债等领域,发行之后对基建的支持会有明显增加。



  地方政府隐性债务治理方面,当前来看监管仍较严,但部分专项债可用于重点领域资本金,有助于放大财政乘数。今年以来PPP项目落地金额增速放缓,城投债净融资量有所好转,但信托等银子银行规模仍在逐步收缩,且银行对交运、公共设施管理类的贷款增速仅边际改善,总体来看财政外资金对基建的投入并未明显增加(图18-20)。图21显示2016-2017年城投公司债务快速扩张,带来财政支出乘数显著上升,但2018年以来随着地方隐性债务的规范,乘数显著回落,预计2019年继续回落。但9月国常会对专项债做出的最新部署,扩大专项债用作项目资本金的领域,并约定用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右,此举有助节约财政资金并放大财政乘数,拉动基建增速。



  从新的政策催化剂而言,小区旧改虽然涉及小区1.7万个,但以往旧改试点更多由地方政府来承担支出责任,考虑到今年减税降费规模较大使得财政支出力度有限,以及小区旧改涉及人数多、费时长等问题,短期内小区旧改对整体基建的提升作用较有限。

  整体而言,本轮基建增速下行既与接近“十三五”规划尾声、大部分建设提前完成目标有关,又有地方基建事权较重背景下隐性债务监管趋严的影响。此外城镇化进度放慢、房地产销售和土地出让收入增速放缓进而对增量的基建要求不强烈,更是放慢了基建增速。如果地方专项债扩幅有限,除非新增发行专项债或者放松城投公司融资,否则基建增速难有大幅提高,而需要发力的领域主要在市政设施、普通公路、生态环保等领域,但出于地方政府隐性债务和吸引社会资本的考虑,政府还是会优先推有部分收益的领域。

  9月4日国务院常务会议对专项债政策的调整,既有助于扩大财政支出基数,又能提高财政乘数,进而会对基建投资有较大提振。主要体现在降低土储棚改对专项债的占用(扩大财政支出基数),提高专项债用作项目资本金的领域和比例(各省控制在20%左右,提高财政乘数),较此前的专项债可用作铁路、高速公路、供电供气等项目资本金要求有明显放宽。按此新规,我们预计基准情形下全年基建增速在5%左右的水平,而如果地方政府发行并使用明年提前下达的新增专项债额度,则全年基建增速可能会反弹至8%左右的水平。

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